问策上海2025｜构建多中心结构，提高城市承载力

澎湃新闻 王基炜 制图

发挥中心城市的优势区域带动作用符合区域经济发展客观规律，也是国家高质量发展的重要内涵。上海定位为卓越的全球城市，引领长三角一体化、提升国家竞争力责无旁贷，在后疫情时代的复杂经济背景下尤为迫切。要实现这些目标，依靠上海目前的能级是远远不够的，提高承载力势在必行，这也是中央关于区域经济高质量发展的要求。

一、当前大城市承载力不能承受之重

人口承载力是城市承载力主要内容。

一般认为，资源和环境对人口承载力具有“刚性”约束。然而这种“刚性”并非一成不变。交通基础设施建设和市场的交换机制有助于互通有无，缓解资源和环境的制约作用；先进的技术和城市管理水平可以通过提高效率，进而提高人口承载力。因此，从上海自身来看，不存在资源刚性约束，主要问题在于，随着人口规模增加，集聚不经济问题越来越突出，交通拥堵、地价高企、环境污染加剧，城市宜居性降低。这对城市基础设施和管理服务水平提出严重挑战。

在未来可见的时期内，上海的人口增长会在一定程度上放缓，人口老龄化会日益加深，这将造成劳动力短缺问题，遏制创新创业活力。我们对全国省会城市的计量分析也显示，平均来看，省会城市人口规模增加已经导致劳动生产率不再符合规模报酬递增的集聚经济规律了。

上海作为全国“改革开放排头兵、创新发展先行者”，面临着应对全球竞争、推动长三角高质量一体化发展和助推上海自身服务能级提升的重要使命。实现上述目标需要更多的人才和新鲜血液的注入，为城市发展带来更大的活力，发挥上海更大的辐射带动作用。

如何破解人口承载力不足和人才需要旺盛的矛盾呢？提高城市承载力是“十四五”期间的重要任务。

二、多中心结构是提高城市承载力的重要空间组织形式

增强城市人口承载力的措施包括加快建设基础设施和提高城市管理服务能力。

通过上海和东京的对标来看，东京都市圈比上海在同样面积的范围内承载了更多的人口，重要原因就是，东京具有更高密度的大容量快速轨道交通网络和更具效率的公共服务管理能力。在这两方面上海都要补课，进一步加大中心城区地铁和其他形式轨道交通密度，也要尽快引入拥堵收费等城市交通管理措施。不过，这些措施的作用不是无限的，要受制于财力、技术和管理水平制约。因而，超大城市也往往会在一段时期内对人口有一个总量上的约束，以缓解建设和管理上的紧张。

提高城市承载力还可以从优化城市空间结构入手，构建多中心城市空间结构是平衡发展和缓解大城市病的两全之策。

我们针对全国地级及以上城市的大样本计量分析有一个重要发现，多中心的就业空间结构可以提高（经济）最优城市规模，即：对小城市来说，单中心结构具有最高的经济新绩效，但对大城市来说，实现经济效率最优离不开多中心空间结构的支撑。

关于作用机制，我们的研究进一步发现，多中心城市空间结构有助于缓解大城市交通拥堵，降低空气典型污染物浓度，平抑城市极端高地价，从而减轻集聚不经济问题，使得城市可以承载更大的人口总量，也使得集聚经济和集聚不经济的净收益达到最大化。

对上海来说，中心城区拥挤不是因为人太多了，而是人口分布过于集中，一半常住人口集聚在土地占十分之一的中心城区。通过功能疏解和多中心构建，可以使人口和就业均衡布局，彻底减轻这一压力。这进而会缓解当前上海人口增速减缓带来的老龄化和劳动力红利日益消失的压力，同时通过多样化人口的引入带来更多的创新创业。

三、提高上海城市承载力的对策建议

在实践中，北京建设通州副中心即属于多中心城市空间战略。上海也曾经规划过重点新城，早在1999年的总体规划（《上海市城市总体规划（1999年—2020年）》）中就提出了多中心思路，只是没有在实施中给与足够政策支持。

“十四五”期间，上海应该总结教训，借鉴世界各国成功经验，选择有条件的新城或片区培育发展成为次中心城市，疏散中心城区的非核心功能口，打造足以承载更多人才的多中心发展空间；同时依托更多更快的大容量轨道交通工具支撑中心城区和次中心城市同城化，促进各城市（区）之间在功能和产业上的专业化分工协作，在增强人口承载力的同时提升城市能级。

首先，大力推进多中心空间架构。

上海早在1999年的总体规划中就提出打造新城，构建“多轴、多层、多核”的多中心体系。但又经过二十多年的发展，中心城区“一城独大”的局面并没有根本改变，郊区的次中心普遍规模不足、吸引力较弱，也无力承担更多的功能和人口。其中一个重要原因是，政策在空间上不够聚焦，多个次中心会分散资源，每一个次中心都是小而全，形成不了足够大的规模和功能。

北京在2004年编制的总体规划（《北京城市总体规划（2004年—2020年）》）中提出的三个重点新城（通州、顺义、亦庄）间选择通州作为行政副中心，其目的是集中力量做大一个副中心城市。上海的最佳战略选择也是集中资源和要素，在新近出台的“十四五”规划建议中提到的五个新城（嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇）以及临港新片区等潜力区域中选择发展一到两个次中心城市，尽快上规模，上档次。

上海要建成全球城市，代表国家参与国际竞争，还必须突破有限的市域空间，与近邻的长三角城市联动发展，构建一个多中心的都市圈。上海的空间实力中心将由原来一个中心城升级为具有多个高能级中心的超大城市区域。这将不仅使其作为全球城市的能级迅速提升，也有利于上海发挥作用的空间拓展到长三角，增强整个长三角在全球城市群中的竞争力。

其次，壮大快速轨道交通支撑。

国外经验表明，对高密度城市区域来说，推动多中心结构形成的一个重要条件是建立起与多中心功能布局相适应的快速轨道交通体系。上海目前地铁线路已经成网，但缺乏像东京那样的联系核心城市与周边城市的跨城快速大站轨道交通，例如由日本铁道公司集团（JR）旗下东日本旅客铁路公司（JR-EAST）运营的东京JR线。    

地铁由于站点密度大、通勤时间长、成本高等原因，难以满足中心城市与次中心城市的大容量快速通勤要求，无法代替市郊铁路。上海多中心空间结构的形成，需要以快速城际轨道交通连接主中心和次中心城市以及次中心城市之间，使整个市域建立在一小时通勤时耗的轨道交通支撑体系上。

其中，加快中心城区到临港的一站式快速轨道交通建设，是尽快做大做强临港副中心城市和形成全市多中心结构的当务之急。临港新片区绝不仅仅是一个自由贸易区，更应该是一个“有人气”的新城市。临港远离中心城，交通不方便，人气不足，这是多年以来临港重点新城发展不起来的瓶颈。尽管已经有了地铁线，但由于站站停，耗时太长。如果建成了一站式快速轨道交通，则会大大提高临港的交通可达性，这里的人气和土地区位价值都会快速提升，新片区发展就有了坚实的支撑，其效果要比其他政策更加立竿见影。

第三，实现专业化分工协作和职住均衡。

在多中心城市空间格局中，主中心和次中心只有根据自身资源的整体比较优势，发展各具特色的主导功能，实现功能互补、专业化分工协作，才能实现经济地理学家威廉·阿郎索（William Alonso，1933—1999）意义上的规模互借和功能互借，提升整体经济承载能力。

鉴于现有中心城区承担了金融中心、贸易中心功能，次中心城市可以考虑承担科创中心职能，成为张江之外的科创中心重要载体。上海科创中心需要多个载体共同支撑。更大胆一点，上海的行政、基础教育、医疗中心职能也可以创造条件转移到次中心。

上海产业还应与上海都市圈中的市域外城市形成一体化的产业分工。昆山、太仓、嘉善、花桥、苏州工业园区等城镇（园区）可以发挥自身扎实的制造业基础和产业特色，搭建完善的产业生产基地，苏州和嘉兴则立足于产业技术转化的中试基地功能。整个长三角都市圈通力合作，形成现代服务业和先进制造业一体化的产业分工网络，有助于推动上海都市圈的功能多中心建设和整体绩效发展。

次中心城市还应考虑做到多功能融合和职住均衡。只有真正具有宜居、宜业的吸引力，才能使次中心城市独立于中心城区发展起来。为此要引导中心城区品牌中小学校、三甲医院、养老机构等优质社会事业资源向次中心城市分散配置。