孔祥斌：中国耕地保护生态治理内涵及实现路径

内容提要：

中国通过实施世界上最严格的耕地保护制度，守住了18亿亩耕地红线，保障了城市化和工业化的用地需求，促进了乡村的稳定。但是，耕地也出现了东北黑土地退化、华北地下水下降、南方重金属污染等生态问题，迫切需要构建生态文明背景下的耕地保护与生态治理体系，才能保障国家耕地资源安全，实现永续利用。

研究发现：（1）中国耕地存在国土空间适宜性差、作土垂直关系紊乱、生产生态功能失衡等生态问题；（2）中国耕地保护生态治理核心内涵包括“提升国土空间适宜性、优化作土垂直关系匹配性、恢复生产生态功能均衡性”等三个方面；（3）实现路径包括科学技术领域突破、部门形成合力、政策对接融合转型、区域之间协同共进等；（4）保护与治理工具包括通过国土空间规划、全域土地综合整治以提升耕地国土空间适宜性；调整粮食生产布局、确定合理复种指数等优化作土垂直关系的匹配性；严格耕地生产空间的用途管制；建立耕地生态保护补偿机制，推动实现三性协同。

关键词：耕地保护；生态治理；内涵；路径

1 中国耕地保护面临的生态问题

1.1 国土空间适宜性差

从宏观层面看，中国耕地空间重心北移趋势不断加强。研究结果表明，2000—2018年中国耕地重心以西偏北42°的方向共迁移了56601m，年均迁移3145m，并且这种趋势呈现强化趋势，其中尤以2015—2018年耕地重心迁移速度最快，年均迁移8588m。目前，中国耕地集中分布在黑龙江、辽宁、吉林等东北平原区、内蒙古以及黄淮海地区的河北、河南、山东等中国北方区域，其中北方干旱半干旱区、黄淮海平原区、东北平原区耕地占比由1980年的51.75%增长至2017年的72.46%，耕地面积占比不断增加，且新增耕地大量占用的是原本湿地、草地、林地、滩涂等生态用地空间（图1）。

1.2 作土垂直关系紊乱

由于中国耕地规模有限、质量不高、田块破碎，而农民种地成本不断提高，导致农民的劳动生产率和土地生产率之间的差距逐步拉大，耕地边际化区域不断增加，直接诱发了耕地的“非粮化”“非农化”，甚至撂荒的问题。近年来，这种作土垂直关系紊乱状态呈现加速分化的趋势。粮食种植重心向北转移，南方非粮化趋势强化，北方干旱半干旱区、黄淮海平原区、东北平原区的粮食作物产量在全国所占的比例从1980—2018年均有显著上升，由1980年占比35.31%增加到2018年占比55.09%；而四川盆地、云贵高原区、黄土高原区、华南区、长江中下游等南方地区的粮食作物产量占比则显著下降，其经济作物产量在全国占比大幅度提升，四川盆地及周边地区经济作物产量占比在40年间从0.16%上升到9.14%，长江中下游地区以27.14%位居2018年全国经济作物产量榜首，南方非粮化趋势逐步强化。

1.3 耕地生产生态功能失衡

由于劳动力成本增加、农村养殖与农田种植在空间上逐步分离，传统种养结合的农耕方式已经被单纯依靠化肥、农药、除草剂的生产方式所替代。根据农业部数据，2015年，中国化肥使用量为6022万吨，利用率仅为35.2%；农药使用量近年来稳定在30万吨（有效成分）左右，利用率为36.6%；2015年农用地膜使用量145万吨，当季农膜回收率尚不足2/3。这种以化石能源为核心的耕地利用方式，导致耕地的水循环功能、水质净化功能、过滤功能以及生物多样性等生态功能大幅度降低，耕地功能失衡状态呈现不断加速趋势，已经严重制约了中国的粮食安全。

2 中国耕地保护生态治理内涵

耕地是复杂的人地耦合系统。耕地作为一种人工调控系统与湿地、草地、林地等生态系统存在空间上的竞争关系，只有强化耕地空间适宜性，才能从源头上减少水土流失、土壤侵蚀、地下水耗费；耕地是充分进行光合作用生产食物的空间，只有土壤和作物种植结构与方式高度匹配，才能有效降低物质投入，减轻负面影响；耕地不仅具有生产功能，还具备水文调节、净化、土壤污染物循环过滤等功能，只有生产和生态功能均衡，才能持续利用。因此，耕地保护生态治理必须从耕地空间适宜性、作土垂直关系匹配性、耕地生产生态功能协调性三个维度出发，解决中国耕地保护与生态治理面临的难题。

2.1 耕地空间适宜性

从耕地空间适宜性考虑，根据气候、地貌、土壤条件等特点，在全国范围内划分国土空间资源适宜类型区，在各个类型区内识别国土空间资源对农、林、牧生产等不同用途的适宜程度，并对适宜程度进行排列，划分适宜、较适宜、一般适宜、不适宜等，实现资源本底与利用的空间最佳适宜性。

2.2 作土垂直关系匹配性

作土系统是作物生长需求与土壤综合作用的系统，即在考虑耕地用途要求的基础上，将作物生长要求与土壤供给能力进行科学匹配。具体表现为依据作物对扎根、养分、水分等生长要求，降低土壤侵蚀等生态要求以及实现规模化生产的管理需求与耕地土壤提供氮、磷等养分能力，土壤供水及养分保蓄能力，耕地规模生产能力等相互匹配。实现作土垂直关系匹配性是满足作物生长需求、作物生长管理要求、保护要求、土地改良要求与耕地资源禀赋的有效途径。

2.3 耕地生产生态功能协调性

耕地生产生态功能协调是指其可耕性、耕作效率等特性与其生物多样性等生态功能的协调，具体表现为耕地生产过程中不破坏耕地生态系统，基于耕地生产结果的评估，不断改善耕地资源利用的生态环境条件；通过耕地生态功能建设，不断提升耕地生产产能。因此，耕地生产生态功能的协同主要通过人工干预、调控利用方式和利用强度等相关条件得以实现。

3 中国耕地保护生态治理新要求及目标

3.1 耕地保护生态治理新要求

在全面构建国内国际双循环相互促进的新发展格局下，粮食安全作为稳定内循环的基石，其战略地位被提升到新的历史高度；同时，农民作为耕地的直接利用者和耕地保护的基本主体，其用养结合的积极性和主动性须被唤醒，增加农业生产效益、制定合理的耕地生态保护补偿制度是满足这一要求的必经之路；人民日益提高的农产品品质需求也亟需通过耕地保护来满足。

3.2 耕地保护生态治理新目标

中国耕地保护工作由过去的单一数量管理过渡数量、质量和生态三位一体并重管理时代，而当前中国耕地出现的主要问题必须通过提升耕地空间适宜性、优化作土垂直关系匹配性和恢复生产生态功能协调性才能实现耕地保护与生态治理新目标，才能最大限度地保障国家粮食安全，实现耕地保护者的效益提升，生产满足人民现阶段需求的优质农产品。

3.2.1 提升耕地空间适宜性

耕地空间适宜性的提升目标主要是通过“守”“提”“退”实现。守良田：据统计中国目前的城市化水平为60%，并且随着社会经济的发展还将增加到75%以上，按照有效预测，中国城镇化率每提高1%，耕地面积减少约200万亩。因此，中国更应牢牢坚守已划定的18亿亩耕地红线以及15.46亿亩永久基本农田红线。提质量：土地整治和高标准农田建设是提升耕地质量的重要抓手。通过核实巩固已建成高标准农田、提升未建及在建投入标准等措施，来提高标准农田抗灾减灾能力。退生态：对自然条件较差、粮食生产能力有限的边际土地要有序推进退耕还林、还草，有效控制并改善陡坡山地水土流失的现状，提高生态脆弱区生物多样性，使其生态服务价值得到充分发挥。

3.2.2 强化作土垂直关系匹配性

强化作土垂直关系匹配性目标，即要实现“禁”“调”“轮”。禁非食物化：通过加强对耕地食物化生产的监管，确保其种植不破坏耕地优质耕作层，严格禁止农民在耕地上种植桉树、杨树、构树等乔木类经济林，调生产布局：即因土种植，发挥耕地土壤资源优势，调整作物生产布局，特别是提高大豆播种面积，提高作物固氮能力，适应土壤条件，做到种养结合。合理轮作：即通过间作、套作、轮作等不同的耕地利用方式，应对耕作引起的耕地质量退化和生态问题，甚至改善耕地资源条件。

3.2.3 优化生产生态功能协调性

优化生产生态功能协调性的目标是实现“休”“控”“养”。休耕作：根据社会经济发展状况、地区粮食供应情况、生态环境破坏程度等分类分区制定休耕政策，结合物理、化学、生物等方式确定具体休耕方案，以达到最短时间内恢复地力的效果。同时明确耕地生态补偿对象和标准，建立合理的、差异化的休耕实施模式。控强度：对耕地利用强度进行合理控制，实现由化石农业为核心的粮食生产方式向劳动力集约为核心的有机农业形式的转变，改善农田系统生态环境。养地力：有序推进耕地地力长期建设。逐步扩大有机肥施用范围，合理推广秸秆还田、深耕及免耕技术，通过多种方式增加耕作层厚度、有效提高土壤有机质含量，提升耕地基础地力，实现生产与生态功能均衡。

4 中国耕地保护生态治理实现路径和工具

4.1 耕地保护生态治理实现路径

4.1.1 亟待在科学技术领域突破

一是耕地保护生态治理内涵的科学界定与研究。科学研究的基础上，从区域耕地人地复合耦合系统特征出发，在耕地空间适宜性、作土垂直关系匹配性和生产生态功能协调性等方面，对耕地保护生态治理内涵进行科学定义。二是耕地保护生态治理新标准研制和推广。在耕地生态系统科学机理研究的基础上，对涉及耕地资源生态调查、评价、监测、治理等标准规范进行梳理分析区域资源差异特征，从部门协同治理出发，研发新标准。从源头控制来讲，要研究耕地多尺度的空间适宜性评价和监测方法，基于过程管控的耕地精细利用与精准空间管制技术及末耕地生产与生态功能修复与综合治理末端治理技术等。

4.1.2 亟待部门之间形成合力

一是部门协同管理。自然资源部应通过制定国土空间规划、开展全域土地综合整治、统筹山水林田湖草系统治理等政策措施来实现耕地空间最佳适宜性，并且为实现适度的规模化提供制度保障和技术支撑；水利部负责大型的水利工程设施配套，最大限度减少灌区污染、提高灌区水质。农业农村部要负责作物生产布局优化与结构调整，控制农药化肥施用量和灌溉强度；生态环境部需要有序推进对水、土壤等要素的污染监测工作，掌握农田系统的准确污染状况。

4.1.3 亟待政策对接融合转型

一是耕地治理政策融合。按照源头控制、过程监控和末端治理三个维度，针对自然资源部门源头耕地保护、农业部过程管理和部门协同治理政策融合机制。二是耕地生态治理政策转型。分析和总结中国在耕地数量和质量保护的现有制度，如占补平衡制度、永久基本农田保护制度，从空间管控、建设、激励和约束机制等多方面，开展耕地生态治理制度创新与转型，建立起完整的、可适应中国耕地保护与生态治理需求的政策体系。三是亟待区域协同共进。建立耕地区域协同保护与生态治理机制，形成耕地保护与生态治理合力，共同推动国家高质量发展。

4.2 耕地保护生态治理政策工具

一是科学编制国土空间规划，实现空间适宜与匹配。从全局利益出发，统筹山、水、林、田、湖、草等资源，在严格遵循保护耕地、节约集约用地原则的基础上，实施耕地保护与生态治理战略，将耕地空间格局优化作为耕地保护和生态治理的突破口。二是优化作物种植布局，实现作土垂直关系匹配。要借鉴中国传统农耕文化的精髓，根据不同区域的资源本底条件，判断作物适宜性，识别农业生产配置的最佳组合，进行农业生产合理布局；采取轮作、间作、套作等多种模式，实施种养结合、种植与休耕结合，推动区域作土关系的协调。三是实施耕地生产空间用途管制，优化耕地功能协调性。在重点关注建设占用耕地管控的基础上，明确每一耕地地块的利用方式和强度的空间管制，强化对耕地利用强度的控制，依据耕地生产生态空间的不同特点，进行差异化的化肥、灌溉和农药使用的管控，有计划地降低投入强度，实现耕地生产生态功能的协调性，降低温室气体排放和水资源耗费及污染。四是实践全域土地综合整治，开展国土空间生态修复。五是建立纵横耕地生态治理机制，实现耕地三性协同。

5 结论与展望

从识别耕地生态问题入手，以服务国家耕地保护新需求为目标，基于耕地利用系统和自然环境系统与经济社会系统关系，提出耕地保护生态治理内涵为“耕地空间适宜性、作土垂直关系匹配性、耕地生产生态功能协调性”。治理目标是“提升耕地空间适宜性、强化作土关系匹配性、优化生产生态功能协同性”。必须通过科学技术领域突破、部门之间形成合力、政策融合转型、区域协同共进等路径，才能实现耕地的生态治理。综合应用国土空间规划、山水林田湖草、全域土地综合整治等工具实现耕地保护与生态治理的目标。中国耕地保护从单独侧重数量、质量保护进入到保护与生态治理相结合的新阶段，要建立起源头控制、过程管控和末端治理的全流程治理新机制。

（作者：孔祥斌，中国农业大学土地科学与技术学院教授、博士生导师。全文刊发在《中国土地科学》2020年12期，详见中国土地科学微信公众平台https://mp.weixin.qq.com/s/mrE5WGIsDGfgwtQG0qKklQ）